Источники административного права с примерами

Лекция 1. Административное право как отрасль права

1.4. Источники административного права

Источники административного права — это внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, т.е. нормативные акты.

Нормативные акты в установленном порядке обязательно должны быть зарегистрированы и опубликованы.

Характерным для отрасли административного права является наличие множества источников. Административное право кодифицировано лишь частично.

Новый Кодекс об административных правонарушениях (КоАП) от 30 декабря 2001 г. состоит в большей степени из норм процессуального характера.

КоАП определяет задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях, перечень видов административных наказаний и правила их применения, органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, порядок исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Многообразие административно-правовых норм предполагает и многообразие содержащих и выражающих их источников. Это требует изложение источников административного права в определенной последовательности по их юридической силе.

К источникам административного права относятся:

1. Конституция РФ — основной источник любого права, в том числе и административного. В Конституции закрепляются основные права и свободы личности, реализуемые преимущественно в сфере государственного управления, формирование и деятельность органов исполнительной власти, разграничение функций органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ.

2.Международно-правовые договора и соглашения.

3.Федеральные законы и кодексы, такие как «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ», «О гражданстве Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан РФ» и т.д.

4. Законы субъектов РФ. Например, Законодательным собранием Ростовской области принят областной закон от 25 октября 2002 г. № 273-ЗС «Об административных правонарушениях». Правовой основой данного областного закона являются Конституция РФ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Устав Ростовской области.

5. Указы и распоряжения Президента РФ.

6. Постановление и распоряжение Правительства РФ (Постановления правительств субъектов РФ).

7. Ведомственные нормативные акты (приказы министров, председателей государственных комитетов, инструкции, наставления, уставы и т.д.).

8. Акты субъектов Российской Федерации.

9. Ведомственные акты субъектов РФ.

10. Ведомственные акты местного самоуправления.

Административное право относится к числу самых несистематизированных, а тем более — некодифицированных отраслей правовой системы России. Во многом это объясняется его многопрофильностью.

Лекция 1. Административное право и его место в системе российского права

1.4. Источники административного права

Источники административного права — это внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, т.е. нормативные акты.

Нормативные акты в установленном порядке обязательно должны быть зарегистрированы и опубликованы.

Характерным для отрасли административного права является наличие множества источников. Административное право кодифицировано лишь частично.

Новый Кодекс об административных правонарушениях (КоАП) от 30 декабря 2001 г. включает в себя нормы как материального так и процессуального характера.

КоАП определяет задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях, перечень видов административных наказаний и правила их применения, органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, порядок исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Многообразие административно-правовых норм предполагает и многообразие содержащих и выражающих их источников. Это требует изложение источников административного права в определенной последовательности по их юридической силе.

К источникам административного права относятся:

Конституция РФ — основной источник любой отрасли права, в том числе и административного. Многие из содержащихся в ней общих норм имеют административно-правовую направленность. Это, например, конституционные нормы, определяющие основы формирования и деятельности органов исполнительной власти (ст. ст. 17, 110 — 117), разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами субъектов Федерации (ст. ст. 71 — 73), закрепляющие основные права и свободы граждан в сфере государственного управления (ст. ст. 22, 24 — 25, 27, 30 — 35) и т.п. В Конституции закрепляются основные права и свободы личности, реализуемые преимущественно в сфере государственного управления, формирование и деятельность органов исполнительной власти, разграничение функций органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ.

Международно-правовые договора и соглашения. Примерами международных договоров, содержащих нормы административного права, являются Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и его уничтожения (Париж, 13 января 1993 г.), Договор между Российской Федерацией и Федеративной Республикой Бразилией, ратифицированный Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 99-ФЗ, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Мексиканских Соединенных Штатов о сотрудничестве в области культуры, образования и спорта (Мехико, 20 мая 1996 г.).

Федеральные законы и кодексы, такие как «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ», «О гражданстве Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан РФ» и т.д.

Законы субъектов РФ. Например, Законодательным собранием Ростовской области принят областной закон от 25 октября 2002 г. № 273-ЗС «Об административных правонарушениях». Правовой основой данного областного закона являются Конституция РФ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Устав Ростовской области.

Указы и распоряжения Президента РФ. Указы Президента РФ занимают особое место в системе нормативно-правовых актов, так как имеют промежуточный статус между системами законодательного и подзаконного уровня правового регулирования. В то же время следует понять, что нормы указа Президента РФ не могут носить ограничительного характера по отношению к гарантированным законодательством Российской Федерации правам и свободам.

Как глава государства Президент РФ издает ключевой акт системы государственного управления — Указ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Указами Президента РФ утверждаются также положения об отдельных федеральных органах исполнительной власти, находящихся в непосредственном ведении Президента РФ.

Постановление и распоряжение Правительства РФ. Правительство также утверждает различного рода нормативные акты типа правил или положений, являющиеся источниками административного права. Так, постановлениями Правительства РФ утверждены многочисленные инструкции, правила, разъяснения, рекомендации, уставы, порядки и т.д., в том числе и многие положения о федеральных органах исполнительной власти.

Ведомственные нормативные акты. Основным видом нормативного акта, принимаемым на уровне федеральных органов исполнительной власти, является приказ. Кроме того, ими могут быть принимаемые в качестве самостоятельного нормативного акта положения или инструкции.

Акты субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, а также акты, издаваемые органами власти и государственного управления.

Источниками административного права являются также некоторые нормативно-правовые акты исполнительных органов местного самоуправления, так как в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Источниками административного права внутриорганизационного характера можно назвать нормативные акты руководителей государственных корпораций, концернов, объединений, предприятий и учреждений. Действие содержащихся в них норм ограничено рамками данного образования.

Дополнительными видом источника административного права можно считать также соглашения, заключенные между федеральными и региональными органами исполнительной власти о передаче друг другу части полномочий.

Соглашения заключается в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соглашении определяются условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основание и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

Соглашение осуществляется руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Соглашения считаются заключенными и вступают в силу только после их утверждения постановлением Правительства РФ и официального опубликования в установленном порядке.

Акты правосудия все чаще становятся источниками административного права. Они могут двумя способами влиять на систему норм.

Во-первых, признавая незаконными или неконституционными действующие нормы и тем самым прямо или косвенно отменяя, изменяя их.

Во-вторых, в тех случаях, когда законом установлено, что решение, определенное судом, является обязательным для судов той же или низшей инстанции (судебный прецедент).

В России акты правосудия не считаются правовыми прецедентами. Суды осуществляют нормотворчество путем признания действующих норм не соответствующими нормам, имеющим более высокую силу, а потому недействующими. Есть два вида актов правосудия как источников права:

1) акты судов общей компетенции (в том числе и военных) и арбитражных судов, которые могут признать подзаконные акты не соответствующими закону или решению вышестоящих органов, вплоть до постановлений правительства РФ;

2) акты правосудия, которые признаны источниками административного права — постановления Конституционного Суда РФ.

Административное право относится к числу самых несистематизированных, а тем более — некодифицированных отраслей правовой системы России. Во многом это объясняется его многопрофильностью.

Источники административного права

Под источниками административного права обычно понимаются высшие формы выражения административно-правовых норм. Такого рода нормы (административно-правовые) содержатся не только в чисто административно-правовых актах – например, в Кодексе законов об административных правонарушениях, в положениях о министерствах и других органах исполнительной власти, в издаваемых ими нормативных актах, но и в более политически и юридически значимых нормативных актах – в Конституции РФ, конституциях республик в составе РФ, в федеральных конституционных законах, федеральных законах, нормативных указах Президента РФ.

Сложность и разнообразность административно-правовых норм обусловливают значительное разнообразие источников административного права, о чем частично выше уже говорилось.

Рассмотрим последовательно основные источники административного права и их основные особенности.

1. Конституция Российской Федерации. Конституция в широком смысле – основной источник российского права в целом и во многом его отдельных отраслей. Значительная часть правовых норм, содержащихся в Конституции, имеет административно-правовую направленность, является по характеру источником административного права. Это, например, ст.110 – 117, ч. 2 ст.77; ч.1, 2, 3 ст.78, определяющие основные принципы организации и деятельности органов исполнительной власти.

Нормы, содержащиеся в Конституции (например, те, которые указаны выше), являются прежде всего нормами конституционного и одновременно административного права. Надо подчеркнуть, что с принятием конституций республик в составе РФ конституционная база (форма) источников административного права существенно расширилась.

2. Федеральные конституционные законы, федеральные законы. К числу федеральных законов относятся: Федеральный закон «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» от 8 декабря 2003 г.; Федеральный закон «О Федеральной службе безопасности в Российской Федерации» от 3 апреля 1995 г (ред. от 05.05.2007).; Федеральный закон «О внешней разведке» от 10 января 1996 г.(ред. от 14.02.2007) и др.

Следует сказать об одной принципиальной новелле, связанной с законодательной формой источников административного права. Согласно Конституции РФ, законодательные акты принимаются не только на федеральном и республиканском уровнях (ст. 5, 76, 105, 108), но и представительными органами всех субъектов РФ (края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа). Данное положение серьезно расширяет законодательную форму источников административного права.

3. Нормативные указы Президента РФ. Правда ст. 90 Конституции РФ не использует формулировку «нормативные указы», а говорит об указах и распоряжениях Президента РФ. А вот в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ применена формулировка «нормативные указы Президента Российской Федерации». В ст. 125 (п. «а» ч. 2) говорится о нормативных актах Президента РФ. В силу того, что законодательная деятельность Государственной Думы и Федерального Собрания в целом не всегда поспевает за потребностями и быстропроисходящими изменениями политического, социально-экономического и государственно-правового развития, Президент РФ достаточно активно использует в своей работе издание нормативных указов, относящихся к различным отраслям российского права, в том числе административного. Таковыми является, например, нормативные указы Президента РФ от 30 сентября 1992 г., посвященные федеральным органам исполнительной власти, концептуальный по характеру Указ от 10 января 1994 г. о структуре федеральных органов исполнительной власти в четырех разновидностях.

4. Нормативные постановления Правительства российской Федерации. Однако ст. 115 Конституции РФ не содержит формулировки «нормативные постановления Правительства». В ней сказано: «правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения …» Отсутствие термина «нормативные» дает, по-видимому, основание считать, что не все постановления Правительства – нормативные по своему характеру. Кроме того, возникает вопрос о природе распоряжений Правительства: имеются ли среди них такие, которые являются ненормативными, и в каких случаях они могут быть отнесены к источникам административного права.

Помимо сказанного, Правительство РФ ведет активную деятельность в области административно-правового нормотворчества: утверждает акты об органах исполнительной власти, издает правила, положения и иные акты, содержащие административно-правовые нормы либо целиком посвященные административно-правовым вопросам. В первую очередь, это положения о федеральных министерствах и других органах исполнительной власти, например, Положение о Министерстве финансов Российской Федерации (утверждено постановлением Правительства РФ 6 марта 1998 г.); Положение о Министерстве труда и социального развития Российской Федерации (утверждено постановлением Правительства РФ 23 апреля 1997 г.); Положение о Государственном комитете по стандартизации и метрологии Российской Федерации (утверждено постановлением Правительства РФ от 7 мая 1999 г.).

Помимо перечисленных, источниками административного права являются общие правила, типовые положения и другие акты, издаваемые Правительством РФ, например, Положение по применению контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением, Правила бытового обслуживания населения РФ, правила оказания услуг общественного питания.

5. Приказы, инструкции, распоряжения, указания, методические рекомендации, издаваемые федеральными министерствами, государственными комитетами, федеральными службами, российскими агентствами, федеральными надзорами и другими органами исполнительной власти. При том непременном условии, что в названных актах содержатся административно-правовые нормы, которые распространяют свое действие на соответствующие отрасли и сферы государственного управления либо имеют общеобязательный (надведомственный) характер, такие акты, содержащие административно-правовые нормы надведомственного характера издают, например, Министерство финансов РФ, Министерство здравоохранения РФ, Министерство РФ по налогам и сборам и некоторые другие.

Среди источников административного права важную роль играют комплексные законы-кодексы, например, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Таможенный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Водный кодекс РФ, которые содержат значительное количество норм административного права. В частности, глава 63 таможенного кодекса РФ называется «Административные правонарушения, посягающие на нормальную деятельность таможенных органов Российской Федерации, ответственность за такие правонарушения, производство по делам о них и рассмотрение этих дел». В Трудовом кодексе РФ, являющимся фундаментом трудового законодательства и трудового права, содержатся административно-правовые нормы – главы «Коллективный договор», «Трудовой договор (контракт)» и ряд других. Являясь нормами трудового права, названные нормы теснейшим образом связаны с одним из основных институтов административного права – государственной службы, статусом служащих, отношениями, возникающими в процессе служебной деятельности.

Необходимо подчеркнуть роль источников административного права на уровне субъектов РФ, издаваемых органами государственной власти нормативных актов, содержащих административно-правовые нормы. К этим актам относятся конституции и иные нормативно-правовые акты республик в составе РФ; уставы и законы краев и областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, а также постановления и распоряжения глав администраций данных субъектов РФ.

В связи с многопрофильностью, динамизмом и недостаточной разработанностью многих вопрос административного права необходимы его систематизация и кодификация. Эта проблема требует самостоятельного исследования, что обусловлено в первую очередь коренной реформой многих административных институтов, которая последовательно проводится в России.

Не нашли то, что искали? Воспользуйтесь поиском:

Понятие и виды источников административного права

Принципиальной отличительной особенностью административного права как отрасли является огромное многообразие его источников. Не будет преувеличением сказать, что в сравнении со всеми отраслями российского права административное наиболее «богато» на источники, особенно наглядно это видно в сравнении с такими отраслями, как уголовное право, а также процессуальными отраслями (уголовно-процессуальное, гражданское процессуальное и как его составная, хотя и специфическая часть, арбитражный процесс), которые представляются максимально компактными: их ядро, базис составляет кодифицированный акт — кодекс. Вокруг него может образовываться надстройка в виде отдельных законов.[1]

Источники административного права — это внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, т.е. нормативные акты.[2]

Многообразие административно-правовых норм предполагает и многообразие содержащих и выражающих их источников. К их числу относятся:

1. Конституция РФ[3], многие из норм которой имеют прямую административно-правовую направленность. Это, например, конституционные нормы: закрепляющие основные права, свободы и обязанности граждан, реализация которых осуществляется преимущественно в сфере государственного управления (ст. ст. 22, 24 — 25, 27, 30 — 35); определяющие основы формирования и деятельности органов исполнительной власти (ст. ст. 77, 110 — 117); разграничивающие предметы ведения и полномочия между федеральными органами и органами субъектов Федерации (ст. ст. 71 — 73).

Вместе с тем источниками административного права являются конституции республик, входящих в состав Российской Федерации; уставы (основные законы) краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

2. Законодательные акты Российской Федерации, а также ее субъектов. Наибольшее значение при этом имеют законы Российской Федерации, поскольку они содержат административно-правовые нормы, действие которых распространяется и на ее субъекты. В качестве примера можно назвать Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»[4].

В настоящее время законодательная форма источников административного права значительно расширена. Соответственно административно-правовые нормы могут найти свое выражение и в законодательных актах представительных органов всех субъектов Федерации.

3. Нормативные указы Президента РФ (ст. 90 Конституции РФ), а также утверждаемые его указами положения.

Принципиальное значение имеют Указы Президента РФ: «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г.; «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 г.; «О Государственном совете Российской Федерации» от 1 сентября 2000 г. и др. Следует указать также на утверждаемые им положения о федеральных органах исполнительной власти (например, о Министерстве юстиции РФ и др.).

Источниками административного права являются и указы высших должностных лиц субъектов РФ.

4. К числу источников административного права относятся также нормативные постановления Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ).

Источниками административного права могут быть также нормативные постановления правительств субъектов Федерации.

5. В межотраслевом и отраслевом масштабе в качестве источников административного права служат нормативные акты федеральных министерств, служб и агентств Российской Федерации, а также исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.

6. Источниками административного права являются также нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления в случае наделения этих органов законом необходимыми государственными полномочиями (ст. 132 Конституции РФ).

7. Административно-правовые нормы могут найти свое выражение в межгосударственных соглашениях, которые в таких случаях следует рассматривать в качестве источников административного права.

8. Наконец, источниками административного права внутриорганизационного характера можно назвать нормативные акты руководителей государственных корпораций, концернов, объединений, предприятий и учреждений (или акты их коллективных органов). Действие содержащихся в них норм ограничено рамками данного формирования, например, Правилами внутреннего трудового распорядка. В некоторых случаях нормативные акты государственных корпораций, концернов могут выходить за границы данных коллективных образований (например, в сфере топливно-энергетического комплекса).

Приведенная многообразная система источников административного права остро ставит проблему систематизации и кодификации административно-правовых норм.

Административное право относится к числу самых несистематизированных, а тем более — некодифицированных отраслей правовой системы России. Во многом это объясняется его многопрофильностью.

Долгие годы четких подходов к его систематизации не наблюдалось. Между тем административное право по сравнению с многими другими отраслями права отличается исключительной мобильностью (постоянные изменения, преобразования, модификация). Конституция РФ создает прочную правовую базу для проведения такого рода работы, включая формирование стабильного законодательства по кардинальным вопросам организации функционирования механизма исполнительной власти, упорядочения огромного массива действующих административно-правовых норм различного уровня, нередко устаревших и противоречивых.

По существу, сейчас кодифицирован лишь один институт российского административного права. Имеется в виду Кодекс РФ об административных правонарушениях[5], объединивший нормы материального и процессуального административного права. Но это лишь частичная кодификация. Конечно, трудно представить возможность общей административно-правовой кодификации. В силу этого на первый план выдвигается задача систематизации административно-правовых норм, приведения их в соответствие с потребностями сегодняшнего дня, с интересами проводимой социально-экономической и административной реформ, с институтами, закрепленными в Конституции.

Некоторые авторы в числе источников административного права как отрасли выделяют особую группу — акты высших судебных органов РФ, а также ее международные договоры[6].

Как отмечают Д.Н. Бахрах и А.Л. Бурков отмечают, что необходимо дополнить понятие «источник права» с тем, чтобы отразить особенность правотворческой функции по аннулированию нормативного акта. Можно предложить следующее определение акта правосудия как источника права. Акт правосудия как источник права — это постановление (решение), принятое при осуществлении судопроизводства в форме нормоконтроля, признающее не соответствующими закону и изменяющее, отменяющее или аннулирующее нормы права. Данная схема дает возможность обосновать определение актов правосудия как источников конкретных областей права, в том числе административного, в зависимости от того, нормы какой отрасли права признаются судом не соответствующими закону. Поскольку нормы права, регулирующие административно-правовые отношения, могут содержаться в нормативных актах любого уровня и любого органа государственной или муниципальной власти, источником административного права могут быть как акты правосудия о признании незаконным нормативного акта исполнительного органа, так и нормативного акта представительного органа власти.[7]

Итак, под источниками административного правапонимаются различные формы их законодательного выражения, как бы истоки появления норм административного права. Нормы ад­министративного права содержатся в различных по значению и характеру нормативно-правовых актах. Сложность регули­руемых отношений деятельности органов исполнительной вла­сти, государственного управления требует разработки и при­нятия многих законов и подзаконных нормативных актов.

[1] Звоненко Д.П., Малоумов А.Ю., Малоумов Г.Ю. Административное право: Учебник. М.: ЗАО Юстицинформ, 2007. С.29.

[2] Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2005. С.28-30.

[3] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2009. N 4. Ст. 445.

[4] Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 01.12.2007) «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. №22. Ст. 2063.

[5] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 19.07.2009) // Собрание законодательства РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

[6] Звоненко Д.П., Малоумов А.Ю., Малоумов Г.Ю. Административное право: Учебник. М.: ЗАО Юстицинформ, 2007. С.29-30.

[7] Бахрах Д.Н., Бурков А.Л. Акты правосудия как источники административного права // Журнал российского права. 2004. №2. С.55-56.